出臺“紅頭文件”強令開通“雙創”彩鈴 法學專家稱文件內容與形式均不合法

　　新化縣數千公職人員手機遭遇“被彩鈴”

　　3月20日，本是一個普通的雙休日。但對在新化縣人民醫院上班的朱虎（化名）來說卻有點那么不一樣。因為他的手機“被彩鈴”了，朱虎在QQ上和朋友談起此事，用到該詞的時候，還加了一串表示郁悶的表情。事實上，郁悶的不止朱虎一個人，對于新化數以千計的各行政機關、國有企事業單位的很多干部職工來說，他們的手機這天起遭遇了“被彩鈴”。

　　這一切源自一個政府性的“紅頭文件”，即《關于要求全縣行政機關、國有企事業單位干部職工開通雙創彩鈴的通知》。文件甫出，類似于“政府憑什么強令我的手機開通彩鈴？”“為什么規定我手機的彩鈴內容？”等來自市民的質疑也隨之而來。然而，對于這個以新化縣創建省級衛生縣城文明城市工作指揮部（下簡稱“雙創辦”）的名義下發的文件，非但引發當地民眾的討論、質疑，湖南省法學會程序法學研究會會長、湖南師范大學法學院教授黃捷認為這樣的“紅頭文件”從形式到內容“均不合法”。

　　“為了宣傳新化才下發這份文件”

　　3月20日，網友“1228883112”在百度新化吧里發了一份《縣里“雙創辦”下了紅頭文件，要求開通彩鈴，有類似遭遇的么？》帖子，并質疑“是不是‘被彩鈴’了”。(法制周報新聞熱線:0731-84802117)這一天正是新化“雙創辦”要求開通雙創彩鈴的日子。

　　其實，早在3月16日，就有網友在省內某論壇發出《荒唐！新化縣“雙創辦”用開通彩鈴考核廣大干部職工》一帖，并上傳了雙創辦的“紅頭文件”，此舉引來網友紛紛跟帖，網友“龍潭橋”認為這是當地干部在“做表面工作”，網友“彩色蠟筆”則懷疑這其中涉及官商勾結，吃“回扣”。記者注意到，網上的評論者近乎一邊倒地質疑該“紅頭文件”的合理性、合法性。

　　3月21日，《法制周報》記者聯系到了在論壇發帖的新化網友“1228883112”，他是新化縣某國有企業的一名普通職工，“這個文件我親眼看過，是真的，而且我們公司領導也開會動員了”，對于文件的真偽和事情的真假，他向記者證實，并稱政府此舉“感覺有點荒唐，可笑！”在新化人民醫院工作的朱虎也持同樣態度。

　　3月22日上午，帶著網友和市民的質疑，記者來到新化縣創建省級衛生縣城文明城市工作指揮部，看到了網上流傳的這份有關雙創彩鈴的“紅頭文件”。

　　記者注意到這份題為《關于要求全縣行政機關、國有企事業單位干部職工開通雙創彩鈴的通知》（【2011】6號）的文件是2011年3月8日印發，文件明確指出“從3月20日起，各單位工作人員所使用的手機均需開通雙創彩鈴”，并稱“縣雙創辦要將各單位彩鈴開通情況納入雙創工作考核范圍，從4月1日起全面檢查各單位彩鈴開通情況”。

　　在該文件的“發文卡”上，記者看到該文件于3月3日、4日經過至少5道程序，每道程序的相關負責人簽字核準后，在全縣行政機關，各企事業單位下發。(法制周報新聞熱線:0731-84802117)看起來是一份經過層層嚴格審核，合法的政府性規范文件。

　　“我們也是考慮到為了宣傳新化，才制定下發這樣一份文件的。”在新化縣雙創辦綜合股辦公室，相關負責人開門見山地道出文件出臺背景。

　　“現在看來執行情況不太理想”

　　3月22日，離開通雙創彩鈴文件中要求的“3月20日起”這一節點時間已經過去了兩天，當記者詢問“開通情況如何”時，新化縣“雙創辦”相關負責人坦言“不太好，目前很多單位的彩鈴內容都沒有上報”。確切來說，在兩天時間里，真正開通雙創彩鈴的只有“雙創辦”一家。

　　“按照要求，彩鈴開通業務由各單位與相關通訊運營商銜接，分單位集中統一辦理，使用時間暫定為一年。”該辦綜合股的負責人表示，“首先要各單位上報彩鈴內容，審核通過后才能開通使用，現在看來執行情況不太理想。”

　　但當記者追問開通情況“不太理想”原因時，這位負責人沒有直接回答，只是一再強調:“雙創彩鈴”是宣傳整個新化縣的雙創工作，是一個實實在在的民生工程，之前對此事進行民意調查，兩次的通過率都達98%，可見新化百姓對工作是很支持的。此外，其表示90%以上的干部職工也表示支持將“開通彩鈴”列入考核，而針對極個別不同意開通的職工將采用自愿原則，不侵犯個人利益，不同意的可以不開通。

　　同時，該負責人稱“報告不在辦公室”。隨后，他又拿出一份書面的《關于華聲論壇“荒唐！新化雙創辦用彩鈴考核廣大干部職工”的回帖》，文中稱“針對網友就開通彩鈴一事的批評意見，我們將認真調查研究，切實糾正少數單位工作中存在的偏差，確保在宣傳‘雙創’過程中不強制消費，不攤派收費”。

　　被質疑存在貓膩

　　在新化，對于“開通雙創彩鈴”這一政府性要求，由于涉及到民意不統一，以及如何收費等問題，包括移動、電信等在內的當地幾家運營商來說也是態度不一。(法制周報新聞熱線:0731-84802117)電信新化分公司營銷三中心主任段煉在接受記者采訪時表示:“去年我們是和‘雙創辦’接洽過合作的事情，并提交了一個詳細的方案，希望政府能開通包括座機在內的雙創彩鈴，畢竟政府、企事業單位的座機是單位所有，和手機不太一樣。”

　　對于現在是否有單位來集體辦理雙創彩鈴開通業務，電信新化分公司政企客戶部的相關負責人則坦言“幾乎沒有”，并表示“去年的方案由于雙方分歧大而擱淺”，但“還是希望能進一步爭取政府支持開通座機雙創彩鈴”。

　　同時，移動新化分公司負責政府集團用戶的一名楊姓客戶經理則表示“正在跟進這項業務，已經有單位開通，彩鈴內容由我們制作，費用每個月從手機話費里扣除。”當記者詢問她，作為運營商對“下發紅頭文件要求開通彩鈴業務”怎么看，她以“不了解具體情況，有事問雙創辦”為由婉拒。

　　“既然是政府下一個強制性的文件，又是和幾個通信運營商合作，里面難免沒有吃回扣的現象。”當地一名出租車司機有些調侃地說:“牛不喝水強摁頭，里面就是有文章了。”

　　記者在向當地幾家通信運營商求證“吃回扣”和“有貓膩”之說時，對方均予以否認。

　　“現在好多單位都是在拖，估計到了4月1日開始檢查的時候就都不得不開通了。”當地一位不愿透露工作單位的事業單位工作人員說“因為涉及到考核，即使不想開通，又能怎樣？”

　　然而，對于“考核”一說，新化縣“雙創辦”相關負責人回應稱“目前還沒有出臺具體的考核辦法和實施細則，這個會視情況來定。”

　　專家:文件內容與形式均不合法

　　2010年初，隨著全省新一輪的衛生城市、文明城市創建工作大幕開啟，新化這個被調侃為“一條街、兩排房、四周都是垃圾場”的縣城也加大了“雙創”的力度，并于當年3月下發《新化縣創建省級衛生縣城文明城市實施方案》（新辦【2010】23號），決定用三年的時間完成“雙創”工作。

　　然而，隨著“雙創”工作在這個衛生情況、文明情況都不甚樂觀的縣城開展，各種矛盾也暴露出來，“環衛費”的攤派收取，“市民公約”中提及的“吐痰罰款、不按照規定時間、規定地點傾倒垃圾罰款”等規章制度的出臺，讓很多市民質疑“雙創”工作作為一項民生工程有點變了味。

　　“去年開始，措施出了一大堆，根本都沒聽證就實施，現在聽兒子說，單位又要強令開通彩鈴，政府管的也太寬了。”在上梅西路開店鋪做生意的劉阿姨不滿地對記者說，“不過是搞個面子工程罷了。”

　　一份紅頭文件強令全縣公職人員開通手機雙創彩鈴，“政府憑什么強令我的手機開通彩鈴”、“為什么規定我手機的彩鈴內容？”不少市民質疑這份政府性的文件是否合法？

　　3月23日，《法制周報》記者就此事采訪了婁底市政府法制辦，該法制辦備案科相關負責人表示:按照《湖南行政程序規定》，每一份政府性文件都要符合“三統一”的制度要求，即縣級以上人民政府及其工作部門的規范性文件實行統一登記、統一編號、統一發布。(法制周報新聞熱線:0731-84802117)且需要上報備案到上一級政府法制辦，但備案科沒有查到該文件的等級備案。

　　對于“文件合法性”的審查，該負責人表示“將督促新化縣政府法制辦積極處理，審查文件程序是否規范，內容是否合法”。隨后，記者致電新化縣政府法制辦，該辦工作人員稱“負責人出差在外”，沒有對此事作出回應。

　　湖南省法學會程序法學研究會會長、湖南師范大學法學院教授黃捷表示:“以紅頭文件的方式來要求干部職工開通手機雙創彩鈴，聽起來有點天方夜譚。文件中要求全縣干部職工‘均需開通彩鈴’，并將其‘納入單位考核’等規定明顯逾權。”

　　此外，由于該“紅頭文件”并沒有在上級政府法制辦備案登記，當地政府法制辦也沒有自我審查，達不到“三統一”制度要求，在形式、程序上“并不合法”。“按照《湖南省行政程序規定》，地方政府出臺的政府性文件有其一套嚴格的程序，對于內容是否合法，首先是由當地政府法制辦自我審查，當市民仍然對合法性存疑時，可申請要求上級政府對其強制審查。”黃捷說。

　　與此同時，北京大學法學院教授、博士生導師湛中樂則認為，《湖南省行政程序規定》已經頒布實施，因此地方政府規范性文件的頒布，不論內容或形式皆應當遵循其要求。這才是真正的做到“有法必依”，如果地方政府不能嚴格響應和遵守，則意味著對該法規有所保留和抵觸。新化縣出臺“紅頭文件”強令職工開通彩鈴的做法無疑對當地“法治湖南”的建設將產生一定的負面影響。